Додаток 8. Обґрунтування необхідності та можливих шляхів зміни адміністративно-територіального устрою України, принципів формування і діяльності спроможних громад

Борзунов В.І., Крупник А.С., Врушський М.

Адміністративно-територіальна реформа має починатися з правильного й еконо­мічно обґрунтованого підходу до організації територіальних громад та регіональних утворень, визначення їх кількості, якісного складу та адміністративних кордонів територій.

Як створювати та організувати ці утворення? Утворення мають бути оперативно й ефективно керовані, здатні до самоорганізації та саморозвитку, з розширеними правами та повною відповідальністю.

У системі управління та прийняття адміністративних рішень мають бути виключені проміжні ланки адміністративного управління, що заважають ефективному розвитку та управлінню.

У цьому матеріалі розглядається проведення адміністративно-територіальної реформи без створення районів та систем управління ними.

Пропонується створення ефективних, з широкими повноваженнями, правами та відповідальністю територіальних громад та великих регіональних утворень.

Скільки має бути таких утворень? Кількість створюваних територіальних громад та регіональних утворень має визначатися залежно від наявності ресурсних можливостей територіальних громад та регіональних утворень для їхнього самодостатнього та прогресивного розвитку.

Кількість створюваних утворень визначиться після проведення комплексної інвен­таризації всіх ресурсів.

Основним чинником для створення територіальних громад та регіональних утворень, встановлення їх адміністративних кордонів має бути наявність у територі­альної громади та регіонального утворення власних ресурсів, умов або можливостей створення необхідних умов для самостійного, самодостатнього, прогресивного економічного та соціального розвитку та будівництва морального суспільства.

Такими основними ресурсами мають бути:

• наявність родючого ґрунту і природних земельних ресурсів для розвитку сільського господарства та виробництва сільськогосподарської продукції;
• природні ресурси як вихідна сировина для товарної промислової продукції;
• природні та географічні умови для створення та розвитку послуг у сфері побуту, відпочинку та обслуговування;
• наявність та можливості інженерного забезпечення енергетичними та природ­ними ресурсами для розвитку енергетики;
• наявність та можливості розвитку інженерного забезпечення дорожньо-транс­портною інфраструктурою та перспективного розвитку будівництва;
• наявність та можливості розвитку забезпечення кадровими та трудовими ресурсами, можливістю міграції та розвитку населення;
• наявність виробничої інфраструктури, площ і потужностей, що не використо­вуються або неефективно використовуються, для промислового, виробничого розвитку, створення нових потужностей і забезпечення зайнятості населення;
• наявність природних, земельних, морських, водних, гірських та лісових ресурсів для екологічних та комфортних умов проживання та розвитку.

Адміністративні межі територіальних громад та регіональних утворень повинні встановлюватися з урахуванням географічного розташування та фактичного знаход­ження ресурсів, що передаються у володіння та розпорядження територіальній громаді та регіональному утворенню.

Формування та створення територіальних громад та регіональних утворень необхідно здійснювати не лише з чітким поділом та позначенням адміністративних кордонів, але й з перерозподілом та розмежуванням прав, обов'язків та відповідальності територіальної громади, регіональних утворень і центральних органів влади у таких сферах, як:

• землі, які перебувають у розпорядженні територіальної громади, регіональних утворень та центральних органів – залежно від категорій цінності земель, за їх призначенням та використанням, без права перерозподілу та зміни призначення;
• сировинна, ресурсна база, промислова і транспортно-дорожня інфраструктура, що перебувають у власності та розпорядженні місцевої територіальної громади, регіональних утворень та центральних органів управління;
• енергетичні ресурси та інфраструктура, що знаходяться у розпорядженні місце­вої територіальної громади, регіональних утворень та центральних органів управління;
• інфраструктура комунального господарства, що перебуває та передається у розпорядження місцевої територіальної громади, регіональних утворень та центральних органів управління;
• соціальна інфраструктура, що перебуває та передається у розпорядження місцевій територіальній громаді, регіональним утворенням та центральним органам управління.

При розподілі відповідальності, визначенні прав та обов'язків за територіальною ознакою необхідно прийняти фундаментальні закони, нормативні акти, правила і принципи розмежування та визначення належності, що дають права на власність, розпорядження, розподіл, зміст, управління та визначальні обов'язки і відповідальність кожного державного утворення та органу, починаючи від місцевої територіальної громади до центральних органів влади.

Такий чіткий поділ та розподіл дають можливості кожному утворенню та органу влади на своєму рівні, виходячи зі своїх реальних можливостей та потреб, формувати власні програми життєдіяльності та розвитку, нести відповідальність за реальний стан економіки, соціальної сфери, розвиток території та суспільства.

Принципи поділу мають бути такими:

• Усі корисні копалини, надра, природні ресурси, що знаходяться в межах однієї територіальної громади, є власністю цієї громади.
• Усі підприємства, зареєстровані в адміністративному управлінні одного утворення, які використовують або користуються ресурсами лише однієї громади за місцем реєстрації, є платниками податків цієї громади. Усі види податків сплачуються до цієї громади. Таким підприємствам розмір податків, крім спеціальних зборів центрального бюджету, визначає ця громада у межах встановленої законами України шкали.
• Усі замкнуті інженерні та інфраструктурні, дорожні споруди, комунікації, житлові, соціальні комплекси та об'єкти, розташовані в межах адміністративних кордо­нів однієї територіальної громади, експлуатуються або користуються ресурсами цієї громади, є власністю даної громади або входять до сфери управління та впливу даної громади. Основні податки та доходи від діяльності таких об'єктів та комплексів надходять до цієї громади, крім спеціальних зборів центрального бюджету.
• У межах своїх адміністративних кордонів територіальна громада відповідає за свій розвиток. Територіальна громада самостійно, у межах чинних у країні норм і правил розробляє свої програми соціально-економічного розвитку, генеральні плани будів­ництва та перспективного розвитку.
• Генеральні плани забудови розробляються на 100 років розвитку без деталізації розміщення об'єктів забудови, але із зазначенням інженерно-дорожньої інфраструктури. На 50 років розробляються генеральні плани будівництва та забудови мікрорайонів та масивів з деталізацією та прив'язкою конкретних об'єктів будівництва, зазначенням та конкретизацією розміщення інженерно-дорожньої інфраструктури та благоустрою.
• Територіальна громада самостійно формує свої перспективні програми, що поділяються на п'ятирічні та річні плани свого соціально-економічного розвитку та життєдіяльності – залежно від своїх реальних можливостей та потреб із самостійним визначенням пріоритетів розвитку, які забезпечать самодостатність та саморозвиток територіальної громади.
• Якщо ресурси, об'єкти, підприємства, інженерно-дорожня інфраструктура та комунікації за своїми масштабними та значущими параметрами, географічними розмі­рами не можуть перебувати в межах території однієї територіальної громади або використовують ресурси більше однієї територіальної громади, такі передаються у власність, розпорядження або управління регіональному утворенню, органу влади. І всі податки, крім спеціальних зборів центрального бюджету, від діяльності чи користування вказаними ресурсами сплачуються до бюджету регіонального утворення.
• Регіональне утворення, прив'язуючи розроблені або розроблювані територіаль­ними громадами програми розвитку, розробляють свої програми та генеральні плани перспективного розвитку та будівництва, при цьому враховуються та забезпечуються прив'язки комунікацій та інженерно-дорожньої інфраструктури територіальних громад як до комплексної програми розвитку області.
• Якщо ресурси, об'єкти, підприємства, інженерно-дорожня інфраструктура та комунікації знаходяться за межами одного регіонального утворення та займають територію або використовують ресурси більше одного регіонального утворення, вони передаються у власність, розпорядження або управління центральною владою. Такі підприємства та об'єкти сплачують податки до центрального бюджету. Усі доходи від реалізації та експлуатації надходять до центрального бюджету.
• Центральна влада розробляє державні програми комплексного розвитку, об'єднавши програми всіх регіональних утворень.

Об'єкти та підприємства військово-промислового та оборонного комплексу, підпри­ємства, організації та установи, що мають стратегічне державне значення, а також інженерно-транспортна інфраструктура та комунікації загальнодержавного значення обслуговуються та розвиваються за державною програмою за рахунок коштів центрального бюджету.

Основні кроки з формування і впровадження нової моделі територіальної громади:

1.  Експертна група на основі аналізу наявних проблем, що існують у сфері органі­зації життєдіяльності діючих територіальних громад (ТГ), формулює запит (технічне завдання, основні вимоги) на формування нової (післявоєнної) моделі ТГ.

2.  Виробляються критерії, за якими мають формуватися та функціонувати нові ТГ у складі системи організації життєдіяльності кожного регіону та України в цілому.

3.  Розробляється, обговорюється в експертному середовищі та узгоджується нова модель ТГ, яка відповідає висунутим вимогам за усіма визначеними критеріями.

4.  Підбираються 2-3 діючі ТГ, які за визначеними критеріями хоча б частково відповідають висунутим вимогам і, головне – керівництво яких готове до експерименту.

5.  Проводиться діагностика стану обраних ТГ за основними сферами їхньої життє­діяльності, у процесі якої реальний стан громад оцінюється статистичними (об'єктив­ними), соціологічними (суб'єктивними) та експертними методами.

6.  Розробляється План заходів з реалізації нової моделі ТГ на базі кожної з відібраних громад. Проводяться публічні презентації та обговорення цих планів у громадах. З урахуванням отриманих зауважень і пропозицій плани коригуються.

7.  При формуванні Плану заходів по кожному напрямку (сфері) життєдіяльності громади визначаються стейкхолдери (заінтересовані сторони) на таких рівнях управління: громадяни – бізнес – сільська, селищна, міська влада – районна рада та РДА – обласна рада та ОДА – міністерство чи інший ЦОВВ – КМУ – ВРУ+ОПУ – міжнародні інстанції. Оцінюється можливий вплив кожного стейкхолдера на ТГ та її трансформацію у нову модель, на основі чого визначаються заходи, спрямовані на посилення позитивного та зниження негативного впливу кожного стейкхолдера на формування та розвиток ТГ за новою моделлю.

8.  На базі кожної пілотної ТГ розпорядженням сільського, селищного, міського голови створюється Комітет реформування громади, до складу якого входять найбільш "просунуті" представники керівництва місцевої влади, бізнесу, громадські активісти та представники Експертної групи. Затверджуються Плани заходів з реформування кожної пілотної громади.

9.  Процес реалізації вказаних планів періодично (щотижнево) відстежується Експертною групою, результати аналізуються, при необхідності у плани вносяться потрібні корективи.

10.  Після успішного завершення процесу реформування пілотної громади і досяг­нення запланованих показників по встановлених критеріях Комітет реформування громади за широкої участі місцевих депутатів, працівників виконавчих органів, бізнес­менів та громадськості розробляє Стратегію розвитку громади на середньостроковий період (до 2030 року), яку затверджує місцева рада. Реалізація Стратегії здійснюється за консультаційної підтримки Експертної групи.

Але як неможливо побудувати комунізм в окремо узятій державі, так і не можна створити в сучасних умовах окрему успішну територіальну громаду (ТГ). Адже будь-яка ТГ функціонує і розвивається у взаємодії із зовнішнім оточенням району, області держави.

Для того, аби ця взаємодія була максимально ефективною, у процесі втілення в пілотних ТГ нової моделі громади необхідно, зокрема, вирішити такі питання:

1) визначити межі "самостійності" ТГ у процесі перетворення, тобто окреслити "територію власної творчості та ініціативи" в умовах чинного законодавства;

2) виходячи із поставлених завдань, усвідомлення власних можливостей та "дефіцитів", намітити коло громад, органів публічної влади, бізнесу та інших можливих партнерів, з якими варто налагодити співробітництво;

3) будувати співробітництво з іншими суб'єктами в ім'я свого сталого розвитку на засадах спеціалізації та кооперування, спираючись на SWOT-аналіз ТГ;

4) систему взаємовідносин всередині ТГ – між владою і громадою – слід побудувати на засадах відповідальної демократії, що передбачає після місцевих виборів активну участь громадськості у міжвиборчий період;

5) система управління нової громади як суб'єкта публічного права та активної дії має базуватися на засадах демократичного врядування та народовладдя, що потребує безперервної громадянської освіти та виховання – з дитячого садочка і далі – протягом усього життя.

Серед сфер життєдіяльності ТГ, яким при розробці та впровадженні нової моделі громади варто приділити окрему увагу, можуть бути:

1. Адміністративні послуги

2. Утримання житла

3. Благоустрій міста

4. Комунальні послуги

5. Громадський транспорт

6. Соціальний захист

7. Організація відпочинку

8. Шкільна освіта

9. Дошкільне виховання

10. Охорона здоров'я

11. Створення умов для розвитку підприємництва

12. Зайнятість та працевлаштування

13. Охорона громадського порядку

14. Довкілля та екологія

15. Дозвілля та відпочинок

16. Згуртованість громади

17. Професіоналізм органів МСВ

18. Соціальна злагода у громаді та ін.

Крім того, необхідно забезпечити та постійно відстежувати відкритість і прозорість діяльності органів МСВ, зокрема прозорість і обґрунтованість планування та витрачання бюджетних коштів, захист прав споживачів, належні умови для громадської діяльності, аналізувати стан міжконфесійних та міжнаціональних відносин у громаді.